第一节  行政领导概述

一、行政领导的含义及特征

领导包括领导者和领导行为是人类社会群体活动的产物。凡是有组织的人群，就有领导，它是一个特殊的职业形态。领导活动是自人类社会产生以来就存在的。在人们征服自然和改造自然的过程中，共同的利益和命运，形成人们相互之间的领导与被领导的关系。原始社会的领导主要具有率领、指挥、管理、协调等作用。人类的群体活动随着领导活动的产生而成为自觉的、有目的的活动，由此而推动社会的不断地向前发展。行政领导活动是随着人类领导活动的发展，在产生阶级和国家后出现的。在阶级社会的国家中，领导便与权力、强制、压迫、统治等职能相联系，它是领导活动在国家行政管理中的一种表现形式。行政活动是由许多组织和人员共同协作而运作的，因此必须统一意志、统一指挥，才能达到协调一致，共同完成行政目标，所以也就需要行政领导。随着社会的发展，领导范围越来越广泛，领导的功能越来越多样，领导的作用越来越重要，领导的含义也就越来越复杂。社会学家、政治学家、管理学家从不同的角度对领导的含义作出了不同的说明。

关于“领导”的含义，目前国内外学者有许多不同的提法。归纳起来有以下几种主要说法：

权力说：领导就是权力的行使，就是上级命令，下级服从。

关系说：领导是一种社会分工，表现为人与人之间的关系。

功能说：领导是一种管理职能，体现在决策、组织、用人、指挥、监督等方面。

力量说：领导是影响他人，使其合作无间、共同趋于他们所期望的目标和活动的力量。

行为说：领导是影响人们自动为完成群体目标而努力的一种行为。

过程说：领导是一种使人在选择与达到目标时，接受指挥和影响的过程。

影响力说：领导就是把人组织起来，为达到一定目标所施加的有效的影响力。

艺术说：领导是协调与激励个人或团体的热情与信心，以完成工作使命的艺术。

综合上述观点，我们可把领导的含义归纳为：社会组织中一定的人或人群通过一定的方式，引导和影响另一些人朝着共同目标前进的活动过程。它既表现为一种关系，又是管理中的一种职能。

行政领导是领导活动的一种，是国家行政系统中的各级行政首长和行政领导集团通过决策、指挥、监督、协调等手段，依法行使其权力与影响以完成行政目标的活动过程。

此定义包含以下一些基本内容：

1．行政领导的行为主体是行政领导者，包括个体领导者和群体领导者；行政领导的行为客体是领导者的部属和行政管理的部分对象，即被领导者；行政领导的行为内容包括决策、指挥、控制、协调、监督等方式、方法和手段。这三个方面构成了行政领导活动的基本要素，这也是任何社会、任何行政领导活动都具有的共性特征。

2．行政领导主要是指国家行政管理中的领导。行政管理的主体、客体、内容都是界定在国家行政组织范畴之内的。国家行政组织有特殊的职位分类和职业特点，因此决定了行政领导具有不同于其他领域领导活动的规律和特点。如行政组织中的行政人员一般都是国家公务员，这些公务员在整个行政系统中各自承担不同的职能，其职能的实现往往直接影响到国家政权。这些都决定了行政领导具有不同于其他领域领导活动的独特的活动方式和内容。

3．行政领导是行政领导者依法行使国家权力而从事领导活动的。法律不仅为其从事领导活动提供了依据和权威保证，而且在一定程度上还约束着行政领导者的行为，规范着行政领导者的活动，使之不能超越宪法和法律，进而保证依法行使权力，保证依法行政的效力。

从以上对行政领导定义的分析，我们可以发现行政领导与其他领域的领导具有不同的特征：

1．行政领导具有时代性。行政是一个历史范围，它的内容随国家的发展变化而变化，因此不同历史时期不同国家的行政领导的内容、地位、方式亦不尽相同。在君主专制时期，行政领导最终对至高无上的君主负责，按君主的旨意办事。在资本主义社会，有了相对独立的行政权力体系，行政的地位逐渐突出，内容丰富，在提高国家管理效率上起了重大作用，但实质上仍是维护少数人对多数人的统治。社会主义制度下行政领导的宗旨、内容、方式、方法都与剥削阶级占统治地位的行政领导有根本区别。将来随着国家消亡，行政领导也将退出历史舞台。

2．行政领导具有综合性。行政活动涉及国家政治、经济、文化、社会生活等各领域各方面，随着社会和科技发展，行政事务正日益增多。行政领导面临如此繁杂、广泛的事务，必须有政治领导、经济领导、文化领导、业务技术领导等综合特性。

3．行政领导具有强制性。行政领导是依据法律，运用国家权力来组织和管理社会公共事务的。法律和权力的强制性、权威性决定了行政领导的强制性、权威性。行政领导者颁布的命令、指示，被领导者必须坚决执行，否则就要受到从批评直到开除的行政惩处。

4．行政领导具有执行性。行政活动从总体上讲是执行国家统治阶级的意志。在我国行政机关是国家权力机关的执行机关，各级政府行政领导要执行本级人民代表大会及常务委员会的决议以及国务院和上级国家行政机关的决定和命令。同时，党的政治路线也要靠行政机关来领导组织贯彻执行。因此行政领导有鲜明的执行性。

二、行政领导的本质

行政领导的本质是服务，即为人民服务，这是由社会主义的国家性质所决定的。社会主义国家的政治制度是人民民主专政，一切权力属于人民。行政领导的权力是人民赋予的。人民是国家的主人，行政领导是人民的公仆。行政领导的职能是代表人民的利益行使权力，组织生产，管理公共事务。因此，无论从行政领导的权力来源、行政领导的职能、地位和作用的角度来看，其本质都是服务。

作为行政领导本质的服务的内容主要体现在如下几个方面：

1．服务于国家行政管理目标，保证国家行政活动能正确、高效地进行。行政领导无论在什么情况下，都要以国家的利益、人民的利益为本，都要以行政管理的目标为重，从而将为国服务与行政管理的高效能统一起来。

2．服务于人民。行政领导通过正确的政策制订和实施，推动国家行政管理活动向前发展，保证国家行政管理活动为人民提供各种服务。并以自己的模范带头作用，为人民排除前进道路上的障碍，要了解人民的要求，愿望、并真正为人民谋利益，办实事。

3．服务于国家的经济建设。行政管理活动作为上层建筑是为经济基础服务的。行政领导活动必须要正确处理好国家行政管理与经济发展的关系，正确处理与企业事业单位的关系。这种服务在经济领域主要表现为宏观上领导和管理国家的经济发展建设，微观上为企业发展创造各种有利条件，从而为社会增加物质财富，以满足人民群众不断增长的物质文化的需要。

4．服务于行政机关的高效运转。通过强有力的科学的行政领导，可以保障行政机关的廉洁、高效地运作，充分发挥国家行政机关管理国家事务的职能。

三、行政领导的地位和作用

行政领导在国家行政管理活动的各方面和全过程中处于主导地位，没有行政领导活动也就没有行政管理。因为第一，行政管理是由众多的国家行政工作人员共同协作的一种活动，必须有统一指挥，有效地组织集体力量，才可能实现行政目标；第二，随着社会和科技的发展，国际竞争日趋激烈，行政事务日益复杂、繁重，就越来越要求行政工作的高效率和高质量，也就更要求加强行政领导这种指导性、创造性的实践活动；第三，我国是地广人多的发展中的社会主义国家，在党的政治路线确定后，需要强有力的行政管理来贯彻党的政治路线，根据各地区的具体环境条件，合理地进行人、财、物、信息的配置。为了实现行政目标，尤其需要使组织起来的群体自觉地协作，需要从全局整体出发，结合各层次特点，照顾到各方面，协调各种关系的综合实践活动。行政领导活动在我国行政管理中地位更突出，在某种意义上说，行政领导状况，关系到人民的幸福和国家的命运。

行政领导在行政管理中的主导地位决定了行政领导在行政活动中的作用，这些作用具体表现为：

1．行政领导在行政活动中发挥核心作用。行政领导在行政活动中的核心作用表现在两个方面：一方面是行政领导在具体行政事务中发挥着核心作用。各级行政领导都是行政组织的带头人，在具体行政事务中起带动被领导者共同完成行政管理目标的核心作用；另一方面是行政领导在整个行政活动全局中有核心作用。要推动行政管理全局工作的开展，必须有一个强有力的领导核心，它直接关系着整个国家事务的管理，没有这样一个核心，或行政领导的核心作用发挥得不好，就会给整个国家政务管理带来不利影响。

2．行政领导决定行政管理活动的方向。实践证明，行政活动的高效和正确与目标方向有着直接的联系，如果目标方向错了，那么效率越高，效能越低，损失越大。行政领导在行政活动中的作用主要表现在为行政管理规定长远目标，设计行动方案，确保行政管理活动沿着正确的方向发展。

3．行政领导推动行政活动的发展。行政管理的实效主要体现在具体的行政事务之中，目标正确，如果没有得力的实施，也只能是纸上谈兵。行政领导对行政活动的推动主要是凭借行政权威指挥和协调行政决策的贯彻落实，合理调配组织机构及其人员，根据反馈，不断调整和完善决策，保障政府运营的有序性和整体性，从而推动行政活动一步步向前发展。

4．行政领导规范和控制行政行为。行政组织由于层次多、分工细，监督受管理幅度的限制，不可能对每一个层次和每一个具体工作人员都面面具到，不协调情况的出现是必然的。因此，行政领导必须对行政行为进行必要的规范和控制，控制行政人员的活动意向和活动幅度，依法行政，使行政管理始终沿着法律的轨道运作。特别需要指出的是，行政领导要有效地规范和控制行政行为，自身必须以身作则，带头遵纪守法。

5．行政领导活动能提高行政管理的适应性和行政效率。行政领导通过不断按着客观情况及环境变化的要求来修正组织目标，调整组织功能与结构，使行政管理与行政环境保持平衡状态，从而提高政府工作的整体效率。

四、行政领导的基本职能

行政领导的基本职能是指行政领导行为的责任范围。在行政活动中，行政领导是分层级、分部门的，但无论那个层次或部门的行政领导都具有如下的基本职能：

1．决策职能。即在调查研究的基础上，对本地区、本部门的发展进行科学预测，选择方向，明确目标，拟定实现目标的基本途径、方法、程序，对工作中的重大问题确定对策的活动。这是解决“干什么”和“怎样干”的问题，直接关系着领导工作方向。决策出了大差错，就会把本地区，本部门引入歧途，造成严重损失。因而这是行政领导最基本的职能。行政领导实施决策职能，必须做到：(1)有明确的指导思想，主要应依靠群众，为民造福；实事求是，积极进取，面向未来。(2)制定决策要遵循科学的决策程序，对上级的指示、决议以及国家的法令、任务，要在领会其基本精神的基础上，结合本地区、本部门实际，制定贯彻执行的方法、措施。(3)对于决策执行中的新情况，除及时上报外，必须想办法创造性地及时处理，注意原则性与灵活性的结合。

2．组织职能。行政领导不仅要制定好规划，并且要保证实现决策目标、执行规划，这就需要良好的组织工作。这里所说的组织是个动词，是指把人群合理地有效地组织起来，去实现一定的任务和目标的管理性活动。组织职能就是根据任务的需要设计组织，制定组织的活动规范、分配任务、授予权利，以保证决策目标的实现的活动。组织职能有下列几方面的主要内容：(1)设计组织结构。任何领导活动总是在一定的组织结构内进行，并通过一定的组织形式发生领导关系。设计组织结构是为了完成任务的需要，因而必须服从任务的需要，并注意组织结构内的人、财、物诸因素的合理分配程度、流程通畅程度和效率效益程度。(2)建立指挥系统。领导者要指挥下属，必须有一定的指挥渠道，以保持指挥统一，防止混乱，保持责权统一，防止责权脱离，保持渠道通畅，防止指挥失灵。(3)制定规章制度。一个行政组织具有必要的规章制度，就便于控制每个部门、每个成员的动作区域，安排行动序列，协调步伐，从组织上提供实现行政目标的保证。规章制度的制定，既要根据组织的实际情况，又要遵循现代行政管理的科学原理。制定后并要坚持推行规章制度，实现以法行政、照章办事。

3．指挥职能。即按行政决策的要求通过组织结构对过程控制与对人进行激励，率领下属共同为实现决策目标而努力的活动。行政计划和决策不会自动地变成行政组织的运营活动，需要由人推动落实，即促进机构、人员采取行动，这即是指挥活动。指挥职能的具体内容包括：发布指令，监督检查，指导激励。现代指挥既要“高强度”的指挥活动，就是凭借职权发布命令，以纪律要求进行监督检查，还要“低强度”的指挥活动，就是以工作业务指导和激励调动员工的积极性，同心协力完成任务。这后一方面的指挥活动越来越被人们所重视。

4．用人职能。就是根据需要通过科学的观察识别、培养选拨和使用干部和用激励手段调动工作人员积极性、协力实现决策目标的活动。“为政之本，惟在得人，”人是领导活动中最能动的因素。领导也是一种人际关系，用人职能发挥得越好，领导效能越高。选用良才可以迅速开拓工作局面；合理使用人才可以事半功倍；不断培养人才促进智力资源生长，保证领导活动的有效延续。所以育人、用人是行政领导的又一项重要职能，这一职能主要通过健全的人事制度和培训制度来实现。

5．协调职能。是指消除组织之间、组织与个人之间的矛盾，建立和谐关系，使整体功能得以实现的活动。协调既是行政领导的一种职能，也是行政领导的一种领导手段，它贯穿于领导活动的全过程。由于客观行政体制、法规、程序的不健全，利益格局的变化，主观上认识的差别，在组织之间、人员之间、活动之间会出现种种关系不协调，事权冲撞，工作梗阻、遗漏或重复。为此必须调整这种不协调关系，形成合谐的、相互促进的有机整体，灵活高效地运转，提高效率。协调活动包括资源协调、任务协调、信息协调和人际关系协调。实施协调职能，要掌握原则，运用正确的协调方式和方法。